WTO-GATS-國內規章01

ＷＴＯ服務貿易國內規章準則之發展

　　 本報告書僅供政府機關參考，請勿轉載

經濟部93年度研究報告提要表

研究報告名稱：ＷＴＯ服務貿易國內規章準則之發展

研究人員：林寶蓮、徐崇欽

服務機關：經濟部國際貿易局

一、 研究緣起與目的

不論是在「世界貿易組織(World Trade Organization，簡稱WTO)」或是國內，與掌管貨品貿易之「關稅暨貿易總協定(GATT)」之眾多討論文獻相較，「服務貿易總協定(General Agreement on Trade in Services，簡稱GATS)」屬於較新且有待探究者，本報告即針對GATS第VI條有關服務業國內規章之規定進行研討。

儘管第VI條第4項對於國內規章有一原則性敘述，但各會員對於什麼是國內規章？第VI條第4項所規範之原則內容為何？及該條文要求會員共同制訂之國內規章準則內容等尚未達成共識，目前WTO亦尚乏針對本條文提起爭端解決之案例，可說仍屬一全新領域。本報告試圖整理以往WTO有關本議題之討論，包括會員國於WTO國內規章工作小組（其前身為「專業服務業工作小組」）及服務貿易理事會相關會議之提案或決議文件，以及WTO秘書處曾於我國及日內瓦舉辦之相關研討會內容，除介紹本項議題之歷史，並試圖對我國未來參與本項談判之立場提出建言。

二、 研究方法與過程

如同研究目的所述，GATS及服務業之國內規章概念在多邊貿易規範中屬於較新領域，因此本報告在章節安排上，先於第一章介紹GATS之基本法律架構；續於第二章介紹什麼是國內規章，除引用GATS條文之內容，並參考WTO秘書處彙整各國提報國內規章案例所整理之文件(Job(02)/20/Rev.9)，以具體舉例說明；第三章介紹與國內規章準則發展有關之重要觀念，此部份介紹透明化(Transparency)、必要性測試(Necessity Test)及相等(Equivalence)等3個在多邊貿易規範中廣泛應用之重要概念；第四章介紹WTO目前已有針對會計業所制訂之國內規章準則。該準則雖尚未具有法律拘束力，惟係會員討論時之重要參考，此部份亦參考國內專業服務業主政機關對該準則之回應；第五章引用專業服務業以外行業之產官學者於過去WTO於日內瓦舉行研討會之報告，說明國內規章準則之適用範圍與影響；第六章說明目前國內規章準則於WTO討論之情形及未來可能發展，並就我國因應之道提出建議。

三、 研究發現與建議 （一） 研究發現：國內規章對於服務貿易之影響廣泛，此等非歧視性措施雖可不載入承諾表，但卻可能嚴重影響各會員市場開放承諾之有效履行。國際間已開始依據GATS之內建議程，就制定國內規章準則展開討論，已規範各會員採行之國內規章措施係為確保服務提供之品質，且係基於合理、客觀、公平、透明等原則，以避免造成不必要之貿易障礙。

（二） 研究建議：我國應積極參與GATS第VI條第4項有關國內規章多邊準則之談判，致力於發展水平及各產業別之國內規章準則，方法上除諮詢國內公協會外，在國際上並應積極參加國際性標準及專業服務業組織。另鑒於WTO會員間對於專業人士之資格及核照要件差異甚大，如何在取得國內專業人員公會的諒解下，透過雙邊或複邊之相互認證協定，避免專業人士因需重複取得相關資格或證照而阻礙了服務的提供，亦是未來可以努力的方向。

目錄 　　頁次 前言……………………………………………………9
第一章 WTO服務貿易總協定(GATS)之基本法律架構………………………………………………11

第一節　GATS對於服務貿易4種模式之定義…………………………………………11 　

第二節　一般性義務與特定性義務………………12

第三節　GATS尚待談判釐清之條文……………16

第二章 什麼是國內規章………………………………18

第一節　GATS第VI條之架構及國內規章之種類…………………………………………18

第二節 資格要件(Qualification Requirements) …20

第三節 資格程序(Qualification Procedures) ……23

第四節 核照要件(Licensing Requirements) ……25

第五節 核照程序(Licensing Procedures) ………26

第六節 技術標準(Technical Standards) …………28

第七節 與第VII條之關係………………………28

第三章 與國內規章準則發展有關之重要概念………31

第一節　透明化(Transparency) …………………31

第二節 必要性測試(Necessity Test) ……………36

第三節 相等(Equivalence) ………………………39

第四章 會計業國內規章準則之制訂背景與推廣應用………………………………………………42

第一節 會計業國內規章準則之制訂背景………42

第二節 會計業國內規章準則之內容介紹………43

第三節 會計業國內規章準則適用於其他專業服務業之情形…………………………………46

第五章 國內規章準則之適用範圍與影響……………48

第一節 行業別特性與國內規章準則之適用範圍48

第二節 國內規章準則對於服務貿易之可能影響49

第六章 國內規章準則之未來可能發展與我國因應之道………………………………………………53

第一節 目前討論中之國內規章準則提案………53

第二節 未來國內規章之執行與落實……………56

第三節 檢討與建議—我國因應之道……………58

主要參考資料……………………………………………63
附件一、1996年WTO秘書處所準備之專業服務工作小組背景文件(S/WPPS/W/9)
附件二、秘書處彙整各國提報國內規章案例之JOB(02)/20/Rev.9文件
附件三、WTO採認之會計部門相互認許協定或安排指導方針
附件四、WTO採認之會計部門國內規章準則(S/L/64)

前言

不論是在「世界貿易組織(World Trade Organization，簡稱WTO)」或是國內，與掌管貨品貿易之「關稅暨貿易總協定 (GATT)」之眾多討論文獻相較，「服務貿易總協定(General Agreement on Trade in Services，簡稱GATS)」屬於較新且仍有待探究者。GATS當中對於可能影響服務貿易進行之法規措施，以第XVI條（市場開放）及第XVII條（國民待遇）要求列於服務業承諾表中，然而各國國內符合該兩條文規定之法規措施亦有可能造成貿易扭曲，此時則透過第VI條（國內規章）第四項及第XVIII條（額外承諾）來規範，前者所處理的係與資格、核照及技術標準有關之法規措施，後者則處理「其他」可能扭曲貿易之措施，例如基本電信參考文件處理的網路連結與反競爭等問題，透過個別會員於承諾表承諾遵守該參考文件而對其產生法律拘束力。

儘管第VI條第4項對於國內規章有一原則性敘述，例如需基於客觀及透明之標準、不得比確保品質所需更為苛刻、程序本身不得成為服務供給之限制等，但各會員對於什麼是國內規章？第VI條第4項所規範之原則內容為何？及該條文要求會員共同制訂之國內規章準則內容等尚未達成共識，目前WTO亦尚乏針對本條文提起爭端解決之案例，可說仍屬一全新領域，本報告試圖整理以往WTO有關本議題之討論，包括會員國於WTO國內規章工作小組（其前身為「專業服務業工作小組」）及服務貿易理事會相關會議之提案或決議文件，以及WTO秘書處曾於我國及日內瓦舉辦之相關研討會內容，除介紹本項議題之歷史，亦盼對我國未來參與本項談判之立場提出有用之建言。

第一章　WTO服務貿易總協定(GATS)之基本法律架構

第一節 GATS對於服務貿易4種模式之定義　

　　服務具有無形、難以儲存及生產與消費同時等特性，故相較於貨品貿易係屬有形物品跨越國境之交易，服務之「貿易」則讓人難以想像，為了使市場開放談判順利進行，GATS對於服務貿易採取以下4種模式定義： 一、 自一會員境內向其他會員境內提供服務。此屬於服務之「直接跨境提供(Cross-border Supply)」，例如運輸及透過電信、網路之方式所提供之各種諮詢服務，此又稱為「模式1」服務貿易；

二、 在一會員境內對其他會員之消費者提供服務。即消費者赴服務提供者所在地進行消費，例如觀光、留學等屬於「國外消費(Consumption Abroad)」之服務貿易行為，此又稱為「模式2」服務貿易；

三、 由一會員之服務提供者以設立商業據點方式在其他會員境內提供服務，又稱為「模式3」服務貿易。此種「商業呈現(Commercial Presence)」之方式事實上已屬於投資行為，但考量到服務常常存有生產與消費同時之特性，例如直接跨境提供旅館服務便不可能，使得服務貿易與服務投資難以區分，把服務投資納入貿易規範，係GATS一大特色。

四、 由一會員之服務提供者以自然人呈現方式在其他會員境內提供服務。此可分為兩種情形，一種是服務提供者本身是自然人，例如律師、醫師等專業服務提供者，另一種情形是服務提供者係組織（法人或非法人），而自然人係該組織之雇員，透過在該組織工作之方式提供消費者服務，例如外商銀行在台分支機構之外籍經理人，又稱為「模式4」服務貿易。

第二節 一般性義務與特定性義務

　　GATS條文區分了適用於會員國影響「所有」服務業措施之一般性義務，及僅適用於會員國影響其「特定承諾」涵蓋之服務業措施之特定性義務，以下分述如次：

一、 一般性義務

（一） GATS第2篇(PART II)定名為「一般義務及規定(General Obligations and Disciplines)」，顧名思義，此篇所涵蓋之條文多屬適用於會員國有關所有服務業之措施，包括第II條（最惠國待遇）；第III條（透明化）之第1、2、4、5項；第III bis條（3條之1，即機密資訊之揭露）；第IV條（增進開發中國家之參與）之第2、3項；第V條（經濟整合）與第V bis條（5條之1，即勞動市場整合協定）；第VI條（國內規章）之第2、4項；第VII（認許）；第VIII條（獨占及排他性服務提供者）之第1、3、5項；第IX條（商業行為）；第X條（緊急防衛措施）之第1項；第XI條（支付與移轉）第2項；第XII條（確保國際收支平衡之原則）第2至第6項；第XIII條（政府採購）；第XIV條（一般例外）；第XIV bis條（14條之1）（國家安全之例外）及第XV條（補貼）等條文。前述條文適用於會員國所有影響服務業之措施。

（二） 除前述第2篇外，第4篇（漸進式自由化）及第5篇（組織性規定）中規定了談判、修改承諾表、爭端解決及執行與組成服務貿易理事會等程序及組織性規定，亦屬會員應遵守之一般性義務。

二、 特定性義務

（一） 如前所述，GATS第2篇部分條文僅適用於會員國已提出特定承諾之服務業部門之措施，例如第III條第3項要求會員就特定承諾之相關增修訂法律、命令或行政規則，應即時及至少每年1次通知服務貿易理事會；第IV條（增進開發中國家之參與）之第1項；第VI條（國內規章）之第1、3、5和6項；第VIII條（獨占及排他性服務提供者）之第2和4項；第X條（緊急防衛措施）之第2和3項；第XI條（支付與移轉）第1項及第XII條（確保國際收支平衡之原則）第1項等，皆屬此類義務。

（二） GATS第3篇為「特定承諾(Specific Commitments)」，包括第XVI條（市場開放）、第XVII條（國民待遇）及第XVIII條（額外承諾）等3個條文。第XVI條規定除非承諾表另有明訂，否則不得採取5種數量性限制措施以及不得要求採取特定之法人或合資等組織態樣；第XVII條規定對於提出承諾之行業，除非列出限制，否則應給予其他會員之服務提供者實質上之國民待遇，亦即形式上之相同待遇，如對外國服務提供者不利，則仍被視為未給予國民待遇；第XVIII條規定屬於第XVI及XVII條以外而影響服務貿易競爭之措施，會員國得就該些措施進行諮商（包括與資格、標準或核照有關之事宜），諮商結果所作承諾應列於承諾表內。

三、 其他說法：

（一） 台灣大學羅昌發教授對於第VI條下各項條文之屬性有不同看法 ，認為依據GATS第VI條下各項之規定，僅「就會員國已經作成特定承諾之部門」始有適用。其理由係認為第VI條在規定對外國服務與服務供應者必須給予之合理待遇，故其本質上與國民待遇並無不同，而GATS之國民待遇（第XVII條）僅適用於一國承諾開放市場之部門，故認為第VI條亦僅規定就被承諾之部門必須給予國外之服務及服務業者合理之待遇。

（二） WTO秘書處官員在解釋第VI條條文時，均主張第VI條第2項有關會員國應維持或儘速制訂司法仲裁程序之義務屬於一般性義務，適用於所有服務業措施，不限於已提出特定承諾之行業，至於第4項仍有爭議，蓋從字面看並未限於特定承諾，惟其內容似又與特定承諾密切相關。本報告採取較保守之看法，認為第VI條第2、4項皆屬一般性義務，適用於全體服務業之相關措施。

第三節　GATS尚待談判釐清之條文

　　GATS條文當中有部分條文並未清楚規範，僅規定會員須繼續談判相關內容，其中包括第VI條第4項有關國內規章準則、第X條有關服務業緊急防衛措施、第XIII條有關服務業政府採購及第XV條有關服務補貼之多邊規範等，分述如次：

一、 國內規章：GATS第VI條第4項規定「為確保有關資格要件、程序、技術標準及核照要件等措施，不致成為服務貿易不必要之障礙，服務貿易理事會應經由其設立之適當機構制訂必要規範」，第二章將就此部分詳細討論。

二、 緊急防衛措施：GATS第X條第1項規定「在不歧視原則下，WTO應就緊急防衛措施問題進行多邊協商。協商結果應自世界貿易組織協定生效後3年內施行之。」惟由於此項協商一直未有共識，故雖然WTO協定早已生效滿3年，會員仍持續就此議題於GATS規則工作小組協商，主要原因在於東協國家認為應有使用緊急防衛措施之多邊規範，而已開發會員認為服務業不同於貨品貿易，並無使用緊急防衛措施之必要。

三、 政府採購：GATS第XIII條第2項規定，WTO協定生效後2年內，會員應在本協定架構下就政府採購服務之事宜，進行多邊諮商談判。本項談判並未訂有結束期限，目前會員中以歐盟對此議題最為注重。

四、 補貼：依據GATS第XV條第1項規定，會員應舉行談判以制定有關補貼之多邊規範，以避免補貼造成之貿易扭曲效果，條文中亦提及談判時應討論平衡程序之適當性，並考量各會員尤其是開發中會員之需要。本項議題目前還處於討論服務補貼定義之階段，我國及智利對此議題皆文件提出。

第二章　什麼是國內規章

本章擬就國內規章作一介紹，先說明國內規章之意義及種類，其次了解GATS所指的國內規章為何，同時，以GATS第VI條之規定證明各會員在烏拉圭回合時就已認同國內規章有規範之必要，甚至約定應成立適當小組對於第VI條第4項所述種類之國內規章研擬必要之規範。因此，本章第一節將討論GATS第VI條之架構及國內規章之種類，第二節介紹資格要件(Qualification Requirements)，第三節討論資格程序(Qualification Procedures)，第四節討論核照要件(Licensing Requirements)，第五節討論核照程序(Licensing Procedures)，第六節討論技術標準(Technical Standards)，第七節討論與第VII條之關聯。

第一節 GATS第VI條之架構及國內規章之種類

根據GATS第VI條共分為6項規定，略述如下： 一、 第VI條第1項規定「對已提出特定承諾之行業，各會員應確保其影響服務貿易之所有一般性適用措施是以合理、客觀且公平之方式實施」，由該規定可知國內規章係指影響服務貿易之所有「一般性適用措施」，但何謂「一般性適用措施」？ 概念相當抽象，不易了解，且服務貿易總協定及世界貿易組織有關之文件並未對國內規章作進一步之闡釋。

二、 第VI條第2項規定「會員應維持或儘速制定司法、仲裁或行政裁判或程序，俾在受影響之服務提供者要求時，對影響服務貿易之行政處分即時提供審查及適當之救濟」。

三、 第VI條第3項規定「特定承諾中之服務應先申請許可始得提供者，會員之主管機關，應於依據其國內法令規定，於申請案完備後之合理期限內，通知申請案之結果。當申請人有所請求時，主管機關應提供申請人有關該申請案情況之資訊，不得有任何不當之延誤」。

四、 第VI條第4項規定「為確保有關資格要件(qualification requirements)、程序(procedures)、技術標準(technical standards)及核照要件(licensing requirements)等措施，不致成為服務貿易不必要之障礙，服務貿易理事會應經由其設立之適當機構制訂必要規範。該規範尤其應確保上述措施係：(ａ)基於客觀及透明之標準，例如提供服務之資格及能力；(ｂ)不得比確保服務品質所必要之要求更嚴苛；(ｃ)就核照程序(licensing procedures)本身而言，不得成為服務供給之限制」。由本項規定國內規章之種類包括資格要件、資格程序、技術標準、核照要件、核照程序。

五、 第VI條第5項第(ａ)款規定「會員已提出特定承諾之行業部門，於依照第四項所制訂之規範未生效前，該會員之核照、資格要件及技術標準之適用，不得以不符合第四項第(ａ)款、第(ｂ)款或第(ｃ)款規定之標準；且於該會員為該等行業提出特定承諾時，所無法合理預期之方式使該特定承諾失效或減損」；另第VI條第5項第(ｂ)款規定「評估會員是否履行第5項(ａ)款義務者，應考量該會員所適用相關國際組織之國際標準」，而協定註解3述及所謂「相關國際組織」，係指至少所有世界貿易組織會員皆得成為會員之國際性機構。

六、 第VI條第6項規定「與專業服務有關之行業部門已被提出特定承諾時，會員應提供適當之程序，以驗證其他會員專業人員之能力」。

第二節 資格要件(Qualification Requirements)

有關GATS第VI條第4項所包括之5種措施，GATS並未給予正式定義，惟1996年9月11日秘書處所準備之專業服務工作小組背景文件(S/WPPS/W/9)（如附件1），曾定義如下：

一、 資格要件：專業服務提供者需符合以便取得證照之實質要件，通常是關於教育學歷、應考條件、實務訓練、經驗或語言條件等事項。

二、 資格程序：有關資格要件管理之行政或程序規則，包含申請者取得資格所需遵循之程序，涵蓋應至何處登記教育課程、登記時應考慮之條件、需要提交之文件、規費、是否必須親自申請、其他進行教育課程的方式（如遠距教學）、其他取得資格之方式（如透過同等資格），以及舉辦資格考試等。

三、 核照要件：資格要件以外之實質要件，服務提供者需符合以便取得可以提供服務之正式許可，包括設籍之要求、規費之繳納、據點設立之要求、登錄之要求等條件。

四、 核照程序：關於證照申請之呈送及處理，包括處理的時程、申請時所需要文件份數及資訊等。

五、 技術標準：依服務本身之性質或定義以及其提供之方式規定其應符合之要求，譬如規定會計師查帳之內容，會計師之操守及行為準則等。

本節將先簡介資格要件，從秘書處所彙整之JOB(02)/20/Rev.9文件資料（如附件2），顯示截至2004年11月16日止收到10個會員所提交有關GATS第VI條第4項所涵蓋之資格要件措施有：

 只有從政府機關得到特定證明文件者，方能從事經理職位（例如保險公司經理必須具備該國主管保險業務之機關所出具之證明文件）。

 要求應具備流利之當地國(host country)語言能力，該要求與確保服務品質並無相關。

 次聯邦之資格認許法規不同。

 當地最低僱用人數之要求。

 資格程序。

 要求提供大量文件。

 在應考前需具經驗之要求。

 要求工程顧問公司之董事長及總經理需具備當地國之專業執照。

 實際執行工程顧問公司業務，至少半數以上之董事或股東需具備專業執照。

 至少三分之一的董事需為醫療專業人員。

 需有住所之要求。

 資格要件之考試科目超越提供該服務所需範圍。

 應考資格過於繁複，與確保提供服務品質無關（例如要求必須在該國停留滿3年，方能取得應考資格）。

 除教育、考試、實務訓練、經驗及語言技能以外之資格要件。

 要求與資格無直接相關之考試。

 教育背景為取得執照之前提，外國專業人士之學術背景並不被承認。

 具當地國市場工作經驗之要求，例如自然人申請專業執照應於當地國市場有多少年之工作經驗。

 資格要件並未考量外國資格。

 當地國訓練要求超過12個月。

第三節 資格程序(Qualification Procedures)

從秘書處所彙整之JOB(02)/20/Rev.9文件資料，會員所提交有關GATS第VI條第4項所涵蓋之資格程序措施有：

 需先經管理當局核可，方能聘僱經理、協理及某部門之督導。

 申請者所需資格之認證有所延遲。

 缺乏接受具外國資格專業人士之法律架構，或該架構缺乏一致性。

 不承認外國資格（包括工程、營造、金融及運動服務業等）。

 對外國資格認許有限或並不認許（建築、法律服務業）。

 不承認依原資格國法取得之資格（例如不接受烹飪證照），拒絕考量過去於母國之工作經驗或學徒資格。

 共同排除與開發中國家洽簽相互認許協定。

 不合理干預申請考試。

 過程公開化有限（對所有具資格申請人之公開程度不一）。

 不合理之提交申請書期限。

 過多的行政成本未反映於所收取之規費。

 應考時，要求需有住所（非屬GATS第XVII條所涵蓋範圍）。

第四節　核照要件(Licensing Requirements)

從秘書處所彙整之JOB(02)/20/Rev.9文件資料，會員所提交有關GATS第VI條第4項所涵蓋之核照要件措施有：

 對都市區域劃分及營業時間有所限制，以保護小型商店。

 聯邦及次聯邦核照、資格要件及程序相關規定不一，致使證照或資格無法通用。

 要求過多的證照，方能執業。

 核照要件過於繁複（例如物理醫療師最低年齡限制為25歲）。

 審核程序過長，太多審核機構。

 對資產或辦公室大小要求過大（路運、營造及配銷）。

 對船隻最低數目要求（海運）。

 核照前提需有2年工作經驗，惟很難獲得2年工作簽證 （營造業）。

 對申請固網經營業務需符合最低營運資金要求（電信服務業）。

 對申請綜合網路經營業務需符合最低市內網路用戶門號要求（電信服務業）。

 對保險服務之外國代理人、經紀人及核算人申請於地主國設立商業據點，必須僱用至少1位具有國內代理人、經紀人或核算人資格者。

 對於核照要件缺乏明確標準（郵政及專差服務業、配銷服務業）。

 對核照之不合理限制（法律服務業）。

 對核照措施有所限制（觀光服務業）。

 不明確之核照及核准要件（能源服務業）。

 未詳細說明核准及核照要件（環境、金融及觀光服務業）。

 不相關之核照要件（例如珠寶藝術家必須取得國家銀行之許可或執照）。

 商業登記步驟太多，以及必須每2年重新登記1次。

 登記程序不透明，無法預期何時可完成登記。

 登記之限制（例如居住要求），阻礙外國工程師從事繪圖及管理工程。

 核照要件過於麻煩（諮詢、工程、營造、配銷服務業）。

第五節 核照程序(Licensing Procedures)

從秘書處所彙整之JOB(02)/20/Rev.9文件資料，會員所提交有關GATS第VI條第4項所涵蓋之核照程序措施有：

 在每個地方政府都需要取得相同之執照。

 所有設立商業據點之重要文件必須由公證人認證，相當費時。

 核照之有效期間非常短。

 非由單一窗口進行核照。

 申請者不得提出申訴。

 與核照無關之先前雇主推薦信及工作經驗。

 需提供身心健康證明文件。

 過於繁複之核照程序。

 過多繁複之手續，缺乏透明化。

 僅接受文件正本。

 僅接受該國之大使館所翻譯或證明之文件，增加不必要之延遲及費用。

 接受申請時之延遲。

 通知申請者核照結果時之延遲。

 未給予未獲核照之原因及未來如何獲得核照之作法。

 不允許申請者就申請表格修正少數錯誤。

 第1次申請未獲核照後，不允許再提出申請。

 核照費時及費錢。

第六節 技術標準(Technical Standards)

從秘書處所彙整之JOB(02)/20/Rev.9文件資料，會員所提交有關GATS第VI條第4項所涵蓋之技術標準措施有：

 不合理之環境安全標準（海運服務業）。

 當地標準要求，採行聯邦制度之部分會員，次聯邦政府維持不同技術標準構成嚴重阻礙外國營造業者獲得工程合約。

 所需之最低營運資金依每年國內通貨膨脹率調整（銀行服務業）。

 外國公司使用之內部文件必須使用當地官方語言（銀行服務業）。

 公司必須遵循當地主管機關規定之表頭及規則製作財務報表，而非依據國際間使用之慣例（銀行服務業）。

第七節 與第VII條之關聯

GATS第VI條第6項規定「與專業服務有關之行業部門已被提出特定承諾時，會員應提供適當之程序，以驗證其他會員專業人員之能力」。而依GATS第VII條（認許）規定WTO會員得簽署相互認許協定(MRA)，對在特定國家取得之學位、經歷、資格、執照或證書予以認許，應提供其他有興趣之會員適當機會，得以諮商加入該協定或協議，另並應通知WTO服務貿易理事會。

WTO服務貿易理事會曾於1997年5月間採認「會計部門相互認許協定或安排指導方針(S/L/38，如附件3)」，提供各會員進行會計服務業相互認許談判之實踐指導方針，該指導方針並不具拘束力，可作為會員自願參考之用，並不得影響WTO會員之權利或義務。該指導方針雖不具拘束力，惟對會計部門之談判有很大的貢獻。曾有會員國表示，現有的GATS 第VII條規範，若適用恰當，應能對各國資格要求透過相互認許達到整合的目的。爰此，會員國可參考該指導方針，來發展專業服務之自由化。

依據經濟合作暨發展組織(OECD)於2003年2月13日所發布之報告(JOB(03)/28)顯示，目前WTO會員依據GATS第VII條(認許)進行通知，計有19個國家(阿根廷、澳洲、巴西、智利、哥倫比亞、哥斯大黎加、古巴、薩爾瓦多、歐盟、德國、瓜地馬拉、拉脫維亞、列支敦士登、澳門、挪威、新加坡、瑞士、美國、委內瑞拉)提報39個通知，包括144個協定，涉及的服務行業包括會計師、審計、建築師、工程師、測量員、教育、銀行、保險、健康、運輸、智慧財產權代理商等。由於WTO會員於單一通知文件中，可能包括數個MRA協定；相同MRA協定之會員可能個別進行通知；並非所有洽簽MRA之WTO會員皆履行通知義務等因素，使得該等通知並未實際反映各會員洽簽MRA協定之情形。

此外，WTO會員未依GATS第VII條進行MRA協定通知之原因尚有：許多會員洽簽經濟整合協定之內容亦包括MRA協定或安排，故乃依GATS第V條(經濟整合)規定進行通知；另有許多之MRA協定係由民間組織自行洽簽，應純屬私部門之商業契約行為，非GATS涵蓋範疇，故無履行通知之義務。

第三章　與國內規章準則發展有關之重要概念

　　如前所述，國內規章準則之制定意在減少服務貿易障礙，避免因繁複無效率之會員國法規阻礙服務貿易之進行，故制訂國內規章準則時應以促進貿易進行為主要考慮，因此常引用到國際多邊貿易規範所使用之概念。以下介紹3項比較重要之概念：透明化(Transparency)、必要性測試(Necessity Test)以及相等(Equivalence)之概念。

第一節　透明化(Transparency)

一、透明化概念之重要性

　　透明化係多邊貿易規範之重要觀念，其重要性可依對象來區分，對於業者而言，法規透明化可使從事貿易投資時所面對之環境更具可預測性，避免因官僚體系裁量權過大造成效率低落以及貿易障礙；對於他國談判官員而言，透明化之法規可促使雙方更易於溝通，並確保承諾能被忠實履行，因此透明化係多邊貿易體系之重要一環。

　　不過透明化有其成本考量，例如文件之翻譯成本，法規評論期之要求可能延緩立法速度等，因此在制訂多邊規範時亦需就成本效益做考慮。

二、透明化於GATS相關規定之探討

　　「透明化」一辭在GATS條文中多次出現。例如GATS前言即說明各會員冀望依據透明化及漸進自由化原則建立GATS，此外在第III條、第IV條及第VI條第4項亦提及。

GATS第III條規定了3種有關透明化之義務：1.為會員應即時公布所有影響GATS一般性適用之法規措施；2.為會員應即時且至少每年1次，通知服務貿易理事會有關影響其GATS承諾之新訂或增修之法規；3.為會員應設立查詢點以提供有關前述事項之特定資訊。 　　GATS第IV條亦規定已開發會員應建立聯絡點，以協助開發中會員取得其市場中下列相關資訊：1.服務供給中有關商業及技術層面；2.專業資格之登記、認許及取得；及3.服務技術之取得等資訊。

　　GATS第VI條第4項第(a)款要求服務貿易理事會所制訂之國內規章多邊規範，應確保各會員有關資格條件及程序、核照條件與技術標準之規範係基於透明客觀之標準。

　　除了條文以外，部門別特定承諾也是展現透明化之重要方式，例如GATS對於電信服務業制定之電信附則(Annex on Telecommunications)，規定有關介接及使用(access and use of)公眾電信網路及服務之資訊應公開提供，包括費率、技術資訊、機構及核照要件等；而電信參考文件(Reference Paper)亦規定電信接續協議(interconnection arrangement)之透明等要求。此外，會計業國內規章準則亦有相關透明化之規定。

三、透明化於SPS及TBT協定之探討

   透明化之要求在「食品安全檢驗與動植物防疫檢疫措施協定（簡稱SPS協定）」以及「技術性貿易障礙協定（TBT協定）」中亦有詳細之規定，SPS協定之附件B規範有關透明化之要求，包括：公布普遍適用之法律、政令或命令；如果擬制定之防疫法規內容並非採取國際標準時，應給予會員評論及熟悉該法規之時間；通知內容應包括法規草案之目的以及理由，並於會員要求時提供法規草案影本時，儘可能指出該法案中實質偏離國際標準之處等。

　　在TBT協定中，對於符合性評估程序之法規及程序亦有相關透明化之要求，例如該協定第V條第6項規定，實行符合性評估程序方案時，若無國際標準機構發布之指南或建議，或該方案之技術內容不符合國際標準機構之指南及建議，且可能對其他會員有重大影響時，會員應提早公告並經由秘書處通知其他會員，俾讓其他會員提供評論意見。此外，與SPS協定不同者，TBT協定對地方政府亦有通知要求（第VII條），且TBT協定對標準之擬訂、採行與適用制訂了良好作業典範(Code of Good Practice)。

四、會員對於GATS模式4之透明化要求

　　從會員國有關模式4之談判提案及模式4自然人移動非正式小組的討論，可以發現會員國對於模式4相關承諾之不透明多所批評，因為各會員對於模式4之特定承諾通常以「除水平承諾外不予承諾」之文字帶過，而水平承諾中對於自然人移動之相關規定亦未填寫清楚。會員國所提出有關透明化之要求包括：

（一） 經濟需求測試之透明化：要求明確之標準及適用程序、提供訊息之指南、設定一定期間與複審程序。

（二） 簽證及工作政核發程序與標準之透明化；

（三） 對於職業及行業別分類之透明化；

（四） 要求國民待遇；

（五） 資格認證程序要件之透明化。

五、 小結：共同要件與問題 從前述之探討，可以發現透明化之要求係多邊貿易體系得以維持之重要一環，各項透明化之規定多半包括以下幾項要件：（1）查詢點之設立；（2）實施前預先通知及公告，並接受評論；（3）對於執行法規程序之透明化要求，例如如何通過標準之符合性評鑑程序；（4）對於複審程序以及上訴程序之要求，以保障會員國在遭受不利益時有另一救濟管道。

然而透明化的要求也會帶來問題，最顯而易見的便是行政成本，例如法規翻譯之成本、實施法規前需接受評論之要求與許多會員原有法律體制不符等，而是否對不同開發程度的會員有不同程度之考慮，亦是兩難。例如開發中會員常常政府控制力較弱，法規執行較不透明，實有加強透明化之必要，但此類要求常造成行政負擔而使其排拒，故如何在透明化要求之成本效益間尋求一最適透明化程度(optimal level of transparency)，亦是制定國內規章準則時之一大考驗。

第二節　必要性測試(Necessity Test)

一、必要性測試概念之重要性

　　必要性測試係WTO相關協定之重要概念，它係平衡WTO會員國兩種需求之重要關鍵：（1）WTO應尊重會員國為設定並達成其政策目標所使用之法規措施工具；（2）WTO應設立規範促使會員國避免採行限制貿易之法規措施。必要性測試的精髓即在於此，此測試之目的係要求如會員國之某項法規措施可能造成貿易限制，該法規措施限制貿易之程度應不超過其為達成政策目標“所需要”之程度。

二、透明化於WTO相關規定之探討

　　必要性測試存在於WTO相關協定條文中，例如GATT第XX條有關本協定之一般例外略以「…下列措施不在本協定範圍內:（1）維護公共道德之必要措施(“necessary” to protect public morals)…」，GATS第XIV條（類似GATT之一般例外）、第VI條第4項（規定國內規章不得比確保服務品質所必須之要求更嚴苛）、第XII條第2項第(ｄ)款（對於國際收支之限制不得超過其處理對外財務遭遇重大困難或威脅時所必要之程度）及電信附則第5(e)段（除該段條列之情況所需，各會員不得對公眾電信網路及服務之介接或使用附加任何條件）。

　　在與標準有關之TBT協定及與檢疫有關之SPS協定亦各有條文規定，以避免為達成政策目標所採取之法規措施超過所需要之程度。例如TBT協定第II條第2項規定「各會員應確保其技術性法規之擬訂、採行或適用，不得以對國際貿易造成『不必要』之障礙為目的或產生該等效果」，同條第5項亦有類似規定；SPS協定第II條第2項規定：「會員應確保任一檢驗或防檢疫措施之實施，係以保護人類、動物或植物的生命或健康之『需要程度』為限」，第V條第6項亦規定：「會員於制定或維持達成適當保護水準的檢驗或防檢疫措施時，應在考量技術與經濟可行性下，保證該等措施對貿易的限制以不超過達成適當之檢驗或防檢疫保護水準『所需』為限。」

三、透明化與服務業國內規章準則之探討

　　在GATS第VI條第4項中，已說明制定國內規章準則目的之一在於避免會員國之非歧視性國內法規造成不必要之服務貿易障礙；會計業國內規章準則除申明國內規章應以達成合法目標所需為限之原則外，並進一步舉例說明合法性目標包括對於消費者保護、確保服務品質、專業人員素質及專業道德之要求。

在WTO國內規章工作小組會議中，曾經對於所謂合法性目標、測試必要性之條件(criteria)及替代性方案等層面進行討論。在合法性目標方面，有會員質疑是否可能訂出一完整清單，抑或從反面角度思考訂定一「不合法目標」之清單？另外有無可能訂出適用所有服務業之「水平」清單，或者須依不同部門訂定部門標之清單？在測試必要性之條件方面，「不超過所需之貿易限制性(not more trade-restrictive than necessary)」及「不超過所需之繁瑣負擔(not more burdensome than necessary)」如何定義？該如何參考其他協定之文字？至於判定必要性測試時，是否可用貿易限制效果較小且可達成同要目的之替代性方案來判定？凡此問題皆於小組會議中引起討論。

第三節　相等(Equivalence)

一、「相等」概念之重要性

　　「相等」之概念主要是指一國法規所欲達成之目標是否可由另一國法規所滿足，如果可以，則謂兩國之法規具相等性，如果不能完全滿足，則貨品或服務之進口國可以有額外之要求以確保達成其法規目標。對於貨品貿易而言，相等之概念存在於各種貨品之檢驗與防檢疫標準；對於服務貿易而言，「相等」之概念主要用於專業服務業之專業能力要求，由於專業服務業常有證照之要求，故找出一套方法承認他國服務供給者之專業能力與本國法規之要求相等，係減少服務貿易障礙之重要方式。此外，透過不同會員共同採用一套國際標準之方式，亦可減少貨品及服務之貿易障礙。

二、「相等」概念於GATS相關規定之探討

　　GATS第VI條第6項規定「與專業服務有關之行業部門已被提出特定承諾時，會員應提供適當之程序，以驗證其他會員專業人員之能力」，該協定第VII條則對單方或相互承認協議(MRA)給予鼓勵，並規定會員國於訂定MRA時應給予第三國諮商加入之機會。會計業國內規章準則亦引用前述條文做了類似之規定，例如該準則第19段規定「主管機關應將其他會員境內相當之學歷﹑經歷及（或）檢定考試等納入資格要件之考量」以及第21段「會員認知相互承認協定對資格認許程序及（或）建立教育對等（equivalency of education）之助益」。

　　GATS第VII條第5項規定「於適當情況下，：：會員應致力與相關之政府間及非政府組織合作，俾建立及採行共同之國際認許標準及要件」，由於貨品及服務貿易所涉及之標準與資格要件繁多，加上各國技術能力與社會經濟狀況不同，難以要求所有會員對於各項貨品及服務貿易時所牽涉之各項標準共同制定單一國際標準，故本條規定僅具鼓勵性質，期盼會員朝採認單一國際標準而努力。

三、「相等」概念與服務業國內規章準則之探討

　　服務業國內規章準則旨在避免國內規章造成不必要之貿易障礙，而「相等」概念之應用，即在於承認他國之服務或服務提供者在他國法規要求下可符合我國法規之要求，由GATS條文、會計業國內規章準則以及其他如APEC等區域合作組織之實踐，可以發現相互承認協議(MRA)及共同採認國際標準是兩個較常使用之方法。相互承認協議具有較難談判、較易採行之特點，惟對於其他第三國所造成之貿易效果亦不容忽視，除了讓第三國談判加入既有MRA外，切實要求簽署MRA之會員遵守第VI第6項提供驗證他國專業人員能力之程序亦是避免MRA負面效果方法之一。至於共同採認國際標準則是困難重重，蓋從標準之制定到會員國之接受與採行都需經過相當的時間，惟不可否認的是國際標準之存在對於各種MRA之簽定與驗證程序之提供皆有相當大之助益，例如兩國共同採用某一國際標準可加速MRA之談判進行，以及第三國更易瞭解某標準之驗證程序。

第四章 會計業國內規章準則之制訂背景與推廣應用

本文第二章及第三章已敘明國內規章所涵蓋之範圍，以及發展國內規章新的規範之重要概念，本章將就WTO「會計業國內規章準則」之制訂背景、其涵蓋內容，以及適用於其他專業服務業之情形予以簡介。

第一節 會計業國內規章準則之制訂背景

依據GATS第VI條第4項之規定：「為確保有關資格要件、程序、技術標準及核照條件等措施，不致成為服務貿易不必要之障礙，服務貿易理事會應經由其設立之適當機構制訂必要規範」，而專業服務工作小組（Working Party on Professional Services, WPPS）（國內規章工作小組之前身）依1995年4月部長會議有關專業服務之決議（Ministerial Decision on Professional Services）而成立，受命即時展開第VI條第4項的工作，並以會計服務之工作優先進行。專業服務工作小組於1998年完成「會計部門國內規章準則（S/L/64，如附件4）」之制訂，該準則並於同年12月14日經WTO服務貿易理事會採認通過。

第二節 會計業國內規章準則之內容介紹

「會計部門國內規章準則」共分成8個部分：目標、一般條款、透明化（5項措施）、發照條件（6項措施）、發照程序（5項措施）、資格條件（3項措施）、資格程序（3項措施）以及技術標準（2項措施），茲簡述如下：

本準則之目標在於確保影響會計服務之國內規章符合GATS第VI條第4項規定，俾利會計服務貿易之進行。

一般條款規定會員須確保非屬承諾表中有關第XVI條(市場開放)﹑XVII條(國民待遇)之核照要件﹑核照程序﹑技術標準﹑資格要件﹑資格程序等措施，並不會造成不必要之會計服務貿易障礙。因此，會員須確保為達成合法化目的，該等措施不會構成不必要之障礙。

有關透明化部分則指出會員必須公布查詢單位或聯絡點公布主管機關之名稱及地址，並確保主管機關公布核照要件﹑核照程序﹑技術標準﹑資格要件﹑資格程序等措施相關資訊、會員可要求解釋採取某項國內規章之理由，並於採行該等措施前給予其他會員評論之機會、會員應公布GATS第VI條第2項規定之申請審查行政決定之程序等。

至於核照要件部分，則規定應事先訂定並公開客觀。考量可否採行其他可達成相同目的，惟較不具貿易限制效果之措施，並確保該要件為合理要求。除為執行合法目的外，公司名稱之選用應無限制；對外國申請者之專業責任保險要求，申請者現有之保險可涵蓋其在接受申請國之業務活動，且符合接受申請國之國內法律，則應予考量。所收取之規費應反映行政成本，並應考量給予開發中國家申請者較優之費率。

核照程序則必須事先訂定並公開客觀，不可造成提供服務之限制。申請程序及相關文件應以必要為原則，不得造成申請者過多之負擔。至於主管機關收到申請書後應立即通知，文件不完備時亦應通知申請者，不得有不當之延誤，並於合理期間(通常為6個月)，通知申請人審核結果。未獲批准之申請者，可要求主管機關說明拒絕之理由，並允許申請者於合理期間內重新提出申請。一旦取得執照，應依據該執照所記載之條件立即生效。

資格要件規定應將其他會員相當之學歷﹑經歷及（或）檢定考試等納入考量。考試範圍及其他任何資格要求應須限於與所從事活動相關者。資格要件可包括教育﹑檢定考試﹑實務訓練﹑經歷及語文能力等。會員認知相互承認協定可促進對資格及教育之認許程序。

資格程序規定對於申請者於其他會員境內取得之資格審查程序，應於一定合理期間內（通常為6個月）完成，倘該項資格尚不符合資格要件，須告知申請者須再具備何種額外資格。考試須開放給所有符合資格者，包括符合資格之外國申請者。申請者應有合理的時間提出考試申請，主管機關收取之規費應反映行政成本，不得造成申請者參加考試之障礙，惟不排除另收取資料認證﹑處理及檢驗之任何額外費用。應考慮給予開發中國家申請者較優之費率。未依GATS第XVII條規定於國民待遇欄位填列居住要求之限制者，不得將「居住要求」列為參加考試之條件。

技術標準規定會員須確保有關技術標準之採行及應用，僅為執行合法目的。為確定各項措施符合本準則一般條款所列之義務，可考慮參考相關國際組織之國際標準。

1998年12月15日服務貿易理事會採認會計國內規章準則之決議(S/L/63)提及，本準則僅適用於對會計部門已做承諾之會員，且尚非立即發生法律效力，而是於新回合服務貿易談判結束前併同其他可能發展出來的準則整合納入GATS規範後才會生效。惟依據該決議，所有WTO會員應立即遵守凍結條款(standstill provision)，包括目前於會計部門並無承諾者，同意在其現有法律架構下儘可能採行不牴觸本準則之措施。

第三節 會計業國內規章準則適用於其他專業服務業之情形

國內規章工作小組（Working Party on Domestic Regulation, WPDR）於1999年4月26日由服務貿易理事會決議（S/L/70）成立，取代原有之專業服務工作小組。國內規章工作小組之工作目標係根據GATS第VI條第4項規定，研議相關規範，俾得以確保「資格要件」、「資格程序」、「核照要件」、「核照程序」與「技術標準」等5種措施，不致成為服務貿易的不必要障礙，其工作目標亦涵蓋原指派給專業服務工作小組之任務，該任務包括依據「關於會計部門規範之決議（S/L/63）」之要求，基於對會計部門之規範，進一步討論發展成專業服務之一般規範。

國內規章工作小組之工作究應發展水平規範或個別部門規範，服務貿易理事會在1999年4月26日的「國內規章決議」已清楚指示：「應發展一般適用的規範，也可發展合適個別部門或部門群之規範。」是以目前該小組的工作即分為下述兩個方向同時進行。一為致力發展適用於各個不同服務部門的國內規章一般規範，並就是否針對會計部門以外之服務業特定部門制訂規範進行討論；此外，並以「會計部門國內規章準則」為基礎，發展可適用於其他專業服務部門的一般規範。

因此，國內規章工作小組會議主席於2002年8月13日籲請各會員就會計部門國內規章準則適用於其他專業服務業之可行性進行國內諮詢，並將結果回饋供會員討論。我國於洽詢國內專業服務業相關主管機構及公會結果，普遍認為會計部門國內規章準則適用於獸醫服務業、工程技術服務業及租稅服務業時，須依其個別行業特性予以調整外，其他專業服務業之相關主管機構及公會則表示毋須調整。我國並於2003年1月24日正式提交諮詢結果文件(文件編號S/WPDR/W/21)供會員參考。

第五章　國內規章準則之適用範圍與影響

第一節　行業別特性與國內規章準則之適用範圍

   儘管會計業國內規章準則已對GATS第VI及第VII條條文做了進一步解釋或有條理的安排，但會員國間對於該規章究竟是否僅能適用於會計業、抑或可以適用於其他行業莫衷一是，前已提及在專業服務業部分，國內相關服務業主管機關多半認為可以適用，那麼在其他行業部分是否亦是如此？

　　為此，WTO於2004年3月舉辦的國內規章研討會中，特別邀請電力、金融、電信、快遞及教育等服務業之主管機關官員、相關學者或業者於會中就此議題進行簡報與研討，可發現各有不同關切點。比利時Flanders地方政府電力監管單位認為具自然獨占效果之電力輸配電業需有較多管制措施，而安全考量亦為管理重點；金融業簡報者（智利前金融貿易談判官員）說明金融業關係一國總體經濟表現，因此早有許多管制規範，WTO只需提供與未來自由化有關之架構即可。電信業由南非及日本政府官員簡報，南非報告其依循GATS第VI:4條要求制定相關規範之經驗，日本則已完成自由化並報告成果，兩者皆贊同透明化之要求；歐洲快遞協會代表認為該產業應不需特別之核照(licensing)程序始能經營，並盼檢討因為郵務服務普及化義務(Universal Services Obligation)所加諸之額外稅捐及郵務獨占經營者交叉補貼行為；阿根廷教育官員強調教育有其公共財性質，關切引進私人競爭概念之國內規章準則是否影響教育品質。

　　由其他行業的簡報可以發現，產業結構（獨占與否）、產業對總體經濟之影響程度、服務品質與服務業之社會責任係影響政府規範服務業之重要因素。產業結構越趨於獨占，政府介入程度越高；產業對總體經濟影響程度愈高，政府規範程度也愈高(金融業除外)，例如某些國家石油輸出係其經濟主要命脈，其既有規範也愈多；服務品質與消費者保護係現代化政府之重要職責，通常一國開發程度愈高，有關此部份之規範亦愈多；至於服務業之社會責任則係考慮到民眾生活之基本需要，例如政府對於民營公用事業之管制及對於教育文化事業之補助等。

第二節　國內規章準則對於服務貿易之可能影響

　　此節原擬探討制定不同規範程度之國內規章準則對於服務貿易可能帶來之影響，惟由於目前國內規章準則尚未制定完成，故本節之目的在於討論該準則之制定應考慮哪些可能因素，以及解決各方關切之可能方向。

一般說來，會員國間對於服務貿易之進行，除了市場開放及國民待遇限制之議題外，在國內規章部分較為關心者有3大議題，1.為透明化，2.為過分繁瑣之國內規章，第3是有關資格之認證問題。但對於該如何處理前述議題仍有待進一步討論，例如是否該對不同開發程度之會員有不同程度之要求？應僅做鬆散之原則性規範抑或強制性之細部性準則等等。

　　在討論這些議題時，一個很重要的觀念是：並非所有議題皆能透過WTO制定規範來解決，這除了與WTO是國際組織及採取共識決之傳統有關，亦涉及貿易與經濟發展及社會安全等國家重要目標間錯綜複雜的關係。因此，在處理國內規章準則時，WTO會員們應考慮到的問題至少包括下列3點：

（一） 國內規章準則如何鼓勵各國採取良好的法規制度，並與各國經濟發展等國家目標相配合？

（二） 當一國蓄意以國內法規限制貿易以達到保護國內產業之效果時，國內規章準則該如何處理？如何在要求減少限制的同時不逾越GATS尊重各會員管理服務業之自主權？

（三） 而比較目標性的問題是，該制定怎樣的貿易準則，以支持並鼓勵會員國就服務業進行自由化？

　　一般傳統的看法，國際協定規範程度愈高，簽署國自主性（或謂主權）愈受限制，惟多邊貿易規範之訂定，便是試圖在尊重會員主權的同時，找尋促進世界貿易進行之平衡點，應此在考慮回答前述關切時，會員們可以思考以下幾個方向：

（一） 多邊貿易規範可有不同程度之強制性設計：國內規章準則可以是具法律拘束性之明確規範、可以在某些部分以「會員國應致力於」文字來帶過、可以是全無拘束性之一般指導原則，等待將來時機成熟（例如各國服務貿易更為普遍）時再進一步討論加強其拘束性。

（二） 多邊貿易規範可以是原則性的設計或是針對性的個別規範：原則性的設計可給予不同行業別之服務業主管機關更大彈性調整其國內規章，對於會員間共識程度較高之部分則可以考慮給予針對性之個別規範，例如有關透明化之通知時程規定。

（三） 多邊貿易規範可以考慮會員國不同發展程度及管理能力之背景：不論是依不同開發程度給予不同規範，或是訂定較鬆散可以適合所有會員之準則，皆應考慮到會員國間不同行政管理能力之需要。

　　以目前會員國對於國內規章準則提出討論之情形看來，已開發會員較注重透明化與避免繁瑣規定及過大行政裁量權等問題，開發中會員較注意模式4自然人移動之相關規定與相互認證造成之貿易障礙，似應各有談判之利基。惟目前之談判提案仍多由已開發會員提出，而開發中會員參與討論情形較不熱烈，如何鼓勵會員國多多參與本準則之討論，以對於未來國際間服務貿易能有正面影響，實為會員國當務之急。

第六章 國內規章準則之未來可能發展與我國因應之道

第一節 目前討論中之國內規章準則提案

目前國內規章工作小組會議主要討論哥倫比亞提出自然人入境許可或簽證之行政程序措施之案例(S/WPDR/W/29)、澳洲對專業人士認許案例(S/WPDR/W/28)、香港所提法規準則與國民待遇之關係(JOB(04)/24)、秘書處所彙整依GATS第VI條第4項規定之措施案例(JOB(02)/20/REV.7)、紐西蘭工程師服務業執行GATS第VI條第6項義務(JOB(03)/219)、印度所提認許議題(JOB(03)/192)等。茲簡述重點如次：

一、 哥倫比亞提出簽證行政程序之案例(S/WPDR/W/29)：哥倫比亞於2004年6月24日以room documents非正式文件指出有關入境許可或簽證之行政程序為自然人移動之主要障礙，爰以申請簽證之要求及程序、必要之文件、處理時間及停留期間、申請費用、行政管理等項目舉例說明，盼未來可就本議題與GATS第VI條第4項核照程序或其他條文之關聯性予以深入討論。包括中國大陸、菲律賓、印度、我國、泰國、歐盟、智利、墨西哥、突尼西亞、日本、香港、美國、紐西蘭、澳洲、埃及等許多會員皆表示簽證之行政程序不應阻礙自然人移動，尤其強調涉及透明化部分，對該文件所舉案例表示值得深入探討，惟由於該文件提出時間稍晚，故仍需進一步研析後再提意見。哥倫比亞續表示共有19個會員提出相關看法，顯示本議題之重要性，應續列入議程予以討論，並獲主席裁示下次續討論本項議題。

二、 澳洲對專業人士認許案例(S/WPDR/W/28)：澳洲介紹該國對專業人士認許之案例，紐西蘭、加拿大、印度、美國、馬來西亞等會員發言表示稱許此舉可協助會員瞭解GATS第VI條第6項規定(與專業服務有關之行業部門已提出特定承諾時，會員應提供適當之程序，以驗證其他會員專業人員之能力)。

三、 香港所提法規準則與國民待遇之關係(JOB(04)/24)：香港主張為區分GATS第VI條(國內規章)及第XVII條(國民待遇)之適用範圍，可考量參酌技術性貿易障礙協定(TBT)第II條第1項及第III條第1項之規定，將國民待遇要件納入國內規章規範，並以如下文字表述：「一會員除該會員特定承諾表所列不符合GATS第XVII條國民待遇之限制者外，應確保核照與資格之要求及程序，以及技術標準之相關措施，會員給予任一其他會員之服務及服務提供者之待遇，不得低於其給予本國類似服務或服務提供者之待遇。」瑞士盼香港能提供案例；美國表示無法接受香港意見；哥倫比亞表示認同GATS第VI條與第XVI條及第XVII條間之關係相關複雜，應以案例方式予以討論；我國表示同意香港文件第5段及第8段所提之看法，惟對香港文件第9段所提將國民待遇列為未來國內規章準則之一，將產生GATS體制之混淆。我國並提議可參酌會計準則於前言指出兩者之關係。香港表示該文件第5段已舉例說明，對我國之意見表示仍需思考。

四、 秘書處所彙整依GATS第VI條第4項規定之措施案例(JOB(02)/20/Rev.7)：加拿大表示應針對案例進行討論；哥倫比亞表示可討論香港所提案例及哥倫比亞所提文件之案例；香港表示應將案例更新，就案例本身討論，看能否發現相關要件(element)，以納入未來所發展之國內規章準則；日本表示同意案例討論非常有用，建議應自本文件挑出案例進行討論；美國支持加國意見，並表示本小組應就跨部門水平議題進行討論，如透明化議題等。惟，美國表示將於下次會議就會計準則是否適用建築師及工程師服務業提出簡報，允諾將於下次會議前提出相關文件供參，並歡迎各會員之法規制定者參與。主席表示歡迎就國內規章制定水平一致適用(horizontal)或有部門別(sector-specific)之個別準則，另亦歡迎儘量提供文件供會員討論。

五、 紐西蘭工程師服務業執行GATS第VI條第6項義務(JOB(03)/219)：紐西蘭表示為呼應印度所提認許議題(JOB(03)/192)，提出該國對工程師能力之驗證情形。

六、 印度所提認許議題(JOB(03)/192)：印度表示本項議題相當重要，鼓勵會員仿效紐西蘭作法，提出認許經驗分享。認許議題可解決專業人士進入他國市場提供服務必須重新取得執照之困難，係已開發會員及開發中會員共同關切之議題。

第二節 未來國內規章之執行與落實

未來國內規章之執行與落實仍應促進貿易官員、服務業主管機關及民間業者之交流，並探討如何加強國內規章透明化、減少負擔過重之規範，以及進行資格認許等議題，以作為未來制訂國內規章必要規範。依據WTO於2004年3月底所舉辦之國內規章研討會，WTO秘書處則彙整各與會代表之意見，提出未來國內規章準則之範圍應包括下列各項目：

一、部門別：未來國內規章準則是否採取水平一體適用、依行業別制定或以綜合方式進行；

二、所涵蓋之措施種類：是否包括GATS第VI條第4項所規定之核照要件、核照程序、資格要件、資格程序及技術標準等措施。

三、實質要件：應就必要性測試、透明化、相等性、採用國際標準等概念予以澄清。

此外，WTO秘書處亦就未來所制定之國內規章準則，可以下列幾種法律形式予以呈現：

一、以GATS附件(Annex)方式呈現：會員應討論適用之範圍，是否僅適用已作之承諾、或是一體適用所有服務業部門，會員對此仍需達成共識。此外，由於此種方式因涉及GATS協定之修正，應依WTO設立協定第X條(修正)第5段規定「GATS中第1、2、3篇及其相關附件之修正，除本條第2項另有規定外，於獲得三分之二會員接受後，應即對接受會員生效，日後每一會員於其係在接受時亦對其生效」，會員對以此方式呈現似仍有排拒心態。

二、以參考文件(Reference paper)方式呈現：即仿照WTO電信服務業談判時所採用之電信參考文件方式，由會員自行決定是否採行，此方式無統一適用之問題，因不牽涉修正GATS協定，故亦不要求會員應達成共識。

三、其他法律形式呈現：例如在GATS第XVIII條(額外承諾)規定於會員特定承諾表之額外承諾欄位呈現，此種方式可經由要求與回應(request-offer)方式進行諮商。

第三節 檢討與建議—我國因應之道

ＷＴＯ會員於進行服務貿易談判時，係根據GATS第XVI條、XVII條臚列進一步開放服務業市場之承諾，惟會員們於承諾開放市場的同時，須採行必要之核照條件及程序、資格條件及程序、技術標準等措施，以確保服務品質及國家政策目標，此等非歧視性措施雖可不需依GATS第XVI條、XVII條載入承諾表，卻可能嚴重影響各會員市場開放承諾之有效履行，特別是我國服務業者在出口時，亦曾遭遇其他會員採行此類措施，造成貿易障礙；是以我國應積極參與GATS第VI條第4項多邊準則之談判，致力於發展水平及各業別之國內規章準則，以規範各會員所採行之國內規章措施係為確保服務提供之品質，且係基於合理、客觀、公平、透明之原則，避免造成不必要之貿易障礙。

在具體方向方面，目前WTO國內規章工作小組嘗試將「會計部門國內規章準則」適用到其他專業服務，以制定專業服務之一般規範。一方面透過各會員國在自願性基礎上，諮詢其國內公協會，「會計部門國內規章規範」適用於其所屬服務部門別之可能性與適當性。但由於此屬於自願性質之問卷，因此僅回收17份問卷，其中5份：澳洲、美國與烏拉圭(3份)係屬非正式文件，即表示其仍保留更改的權利。其餘12份回覆問卷的會員國有加拿大(2份)、中國大陸、歐盟、香港、日本、韓國、墨西哥、波蘭、瑞士、泰國及我國。秘書處並依據各會員國回報情形，製作了一份分析表（JOB(03)/204/Rev.1），至今已是第7版，雖然回應都相當正面，但數量仍相當有限，因此會員國認為尚無法用來作為決議之依據。我國已洽詢相關專業服務業協會並提出我國對「會計部門國內規章準則」適用於各該專業服務部門之看法。未來我國仍應積極參與探討如何將「會計部門國內規章準則」相關要件演化成為適用於各專業服務業之一般性規範或某特定專業服務業。

另一方面則向相關國際組織洽詢「會計部門國內規章準則」適用於各該專業服務部門之可能性。為決定得洽商之「國際組織」，秘書處基本上係依GATS第VI條第5項之註解3之定義：「係指至少所有WTO會員皆得成為會員之國際性機構。」此點對我國相當重要，由於我國之特殊處境，甚難參與政府間之國際組織，至於非政府之國際組織，有些亦因中國大陸的打壓遭遇阻撓，但國內規章規範之發展將參考國際標準，我國若無法參與國際組織制定標準的過程，不利於未來遵行相關規範。秘書處於2001年6月28日彙整未來將洽詢之國際組織清單（JOB(01)/98，即JOB 2139/Rev. 5）所臚列的雖均為非政府組織（包含一般性，如國際標準組織(ISO)、世界專業聯盟(UMPL)，以及法律服務、會計師以外之其他會計服務、建築服務、工程服務、都市規劃及景觀建築服務、醫療及牙醫服務、獸醫服務、以及助產士、護士、精神醫療及醫療輔助人員等相關專業人員組織），但為避免影響我國業者權益，仍應積極向國內服務業主管機關及民間業界團體查證該等組織有否排除我國參加之情事，以便於該清單定稿前，預為因應。同時與國內相關機關及團體諮詢時亦可進一步了解有否任何國際組織應予納入，以便作為我國建議之參考。

此外，由於目前WTO會員對專業人士資格及核照要件差異甚大，致使專業人士倘欲至其他會員境內提供服務時，常需重複取得相關資格或執照，因而阻礙了專業人士之移動。然倘能透過認許方式縮小各國對專業人士資格及核照要件差異，將可協助專業人士開拓海外市場。因此，已開發國家彼此間所需要的相互認証，常透過雙邊、複邊或區域貿易協定來達成，並排除了其他國家要求比照適用的機會。例如，由於跨國企業日益盛行，技術人員在海外活躍之機會亦增加。日本與澳洲於亞太經濟合作會議(APEC)論壇下締結雙邊協定，就機械、電氣及化學等三領域技術士資格，如具備一定條件，即無需重複取得技術士資格即可在對方國境內執業。因此，我國目前亦研擬透過認許協助我國工程師及建築師專業服務業開拓國外市場。惟由於國內相關技師公會對於認許是否造成國內技師之衝擊尚有疑慮，故尚未表達支持推動該認許機制，爰此，我政府相關主管機構應加強與業界溝通說明，以取得業界之支持。

最後，為確保資格要件、資格程序、技術標準、核照要件及核照程序等措施，不致成為服務貿易不必要之障礙，國際標準即成為WTO會員之參考指標。雖然已有國際機構從事標準發展之工作，但並非所有WTO會員都參與該等機構並採用該等國際標準，使得國際標準發揮的作用有限。惟倘能於WTO國內規章工作小組下，要求會員都必須遵循國際機構所發展的國際標準來規範國內規章，應可減少服務貿易之不必要障礙，並達成協助我國專業服務業開拓國外市場之目標。例如，聯合國教科文組織(UNESCO)正草擬「文化多樣性公約(CD Convention)」草案，同時納入對文化之保護與推廣，因此，必須注意該公約草案是否在會員提出須對文化加以保護之情形下，反對引進他國之文化服務產業，而違反該會員在GATS下所作之承諾，產生彼此間競合之關係。UNESCO於提出CD公約草案後，將諮詢WTO會員之意見，惟由於我國並非UNESCO會員，我相關服務業主管機關應詳細檢視該CD公約草案並參與相關會議討論，以確保我國應享權益不致受損。

主要參考資料

1. 國際貿易法（第1版），羅昌發教授著，1996年10月。
2. UNCTAD國際貿易署Ms. Mina Mashayeki於WTO國內規章研討會之報告，2004年3月29日。
3. WTO秘書處參事Mr.Dale Honeck於WTO國內規章研討會之報告，2004年3月29日，其簡報檔請參見WTO編號第Job(04)/30文件。
4. OECD秘書處官員Ms. Julia Nielson於WTO國內規章研討會之報告，2004年3月29日，其簡報檔請參見WTO編號第Job(04)/32號文件。
5. 會員國電力、金融、電信、快遞及教育等服務業之主管機關官員、相關學者或業者於WTO國內規章研討會之報告，2004年3月29日至30日，其相關書面資料請參見WTO編號第Job(04)/22, 27, 35, 36, 37及39號文件。
6. OECD秘書處官員Ms. Julia Nielson於WTO國內規章研討會之報告，2004年3月30日，其簡報檔請參見WTO編號第Job(04)/33號文件。